La compraventa de los bienes inmuebles del Estado

1. Presentacion del tema

La “venta” de los bienes del Estado constituye uno de los más interesantes temas del régimen jurídico patrimonial estatal y que directa o indirectamente convoca a establecer una serie de lineamientos y esquemas teóricos, que la distingan de la “compraventa” regulada en el Derecho Civil (1). En efecto, corresponde al Derecho Administrativo desarrollar la justificación y fundamentos teóricos y prácticos de la “venta” de los bienes del Estado a cargo de las entidades públicas que ostentan títulos de propiedad respecto de determinados activos inmobiliarios, sean éstos terrenos o edificaciones. En breves líneas, nos anticipamos en sintetizar la siguiente premisa : la “venta” de los bienes inmuebles del Estado no se sustenta propiamente en las normas ni en todos los criterios que desarrolla el derecho común (2), pues las entidades públicas no ostentan una “autonomía de voluntad” para disponer libremente los bienes de su propiedad ni de aquellos que se encuentran bajo su administración. En materia de disposición de bienes públicos, como en todo lo que implica gestión pública, lo que ejercen las entidades públicas son competencias y atribuciones, conforme al ordenamiento jurídico nacional (3). Las entidades públicas deben actuar en base a las competencias, restricciones y obligaciones establecidas en el ordenamiento jurídico nacional respecto de los procedimientos de transferencia de bienes estatales. En principio debemos indicar que la “venta” de los bienes del Estado constituye un mecanismo excepcional de transferencia, puesto que los bienes inmuebles estatales, sean estos de dominio público o de dominio privado, cumplen una determinada finalidad pública. Bajo esa premisa, dichos bienes solamente deben ser susceptibles de venta cuando ya no cumplen fines públicos, ni son útiles a las actividades de la Administración Pública. En nuestra opinión, ocurrirá tal situación, cuando los activos inmobiliarios no sean compatibles con su uso efectivo para la realización de actividades administrativas o empresariales. En buena cuenta, si el Estado ha evaluado técnicamente que tales activos ya no son útiles a las políticas de alcance nacional, regional o local del Estado u otros fines específicos o que la ecuación costo-beneficio de su tenencia no es positiva, entonces se justificará que los mismos sean transferidos al sector privado para que generen desarrollo y progreso en inversiones de distinto orden. Lo que en todo caso debe evitarse, es que el Estado sin una evaluación previa y sin acudir a las técnicas de planificación en gestión pública transfiera activos inmobiliarios estatales por el sólo hecho de contar con facultades para ello; tampoco que por la sola transferencia del sector público al sector privado se genere un mercado meramente especulativo de bienes inmuebles.

Las “ventas” en su etapa preparatoria requieren de una causa justificada (4), de acuerdo a las normas especiales que regulan los bienes de la entidad propietaria, si fuera el caso y de las normas generales que regulan los actos de disposición y administración de los bienes del Estado (5). De otra parte, consideramos que los bienes inmuebles que el Estado debe evaluar para su venta son aquellos predios que por su extensión, ubicación geográfica, no aplicación de uso, altos costos de mantenimiento o falta de idoneidad para realizar actividades administrativas, de servicios públicos o actividades empresariales, no les resultan útiles ni rentables en su tenencia y administración. La puesta en venta de un inmueble del Estado también requiere la realización de un análisis y estudio prospectivo de la utilidad de los bienes inmuebles estatales por parte de la entidad pública propietaria (6), así como también de las instituciones encargadas de ejecutar los procedimientos de venta (7). Los inmuebles en precalificar para venta son los bienes inmuebles de dominio privado estatal (8), pues los bienes de dominio público para su transferencia, requieren que sean desafectados del uso o servicio público, por causas justificadas y acreditadas. En este último caso, nos estamos refiriendo particularmente a los edificios y sedes institucionales que califican como bienes de dominio público (9).

2. Antecedentes normativos de la compraventa de los predios del Estado

Antes de la vigencia de la Ley N° 29151, Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales y de su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 007-2008-VIVIENDA, ciertamente que han regido –y aún mantienen vigencia– un conjunto de normas legales y reglamentarias relativas a la venta de los bienes inmuebles estatales. Sin embargo, el dispositivo que se erigió como la norma reglamentaria de mayor alcance normativo y operativo fue el Reglamento General de Procedimientos Administrativos de los Bienes de Propiedad Estatal, aprobado por Decreto Supremo N° 154-2001-EF, de fecha 17 de julio de 2008. El Reglamento antes referido, reguló el tema en comentario bajo la denominación de la “venta directa predial” (artículos 34° al 37°) y “venta por subasta pública predial” (artículos 38° al 47°). Previamente, el artículo 20° de dicha norma estableció que “la transferencia de propiedad de predios de dominio privado del Estado a título oneroso, deberá efectuarse bajo la modalidad de subasta pública y excepcionalmente, por venta directa, conforme a la normatividad vigente”. Curiosamente en el desarrollo normativo (orden del articulado), se antepuso la regulación de la venta directa y luego la venta por subasta pública. El Reglamento derogado optó por regular la “venta”, mas no la “compraventa” predial, pues el diseño de este procedimiento se basaba –como la mayoría de procedimientos patrimoniales de disposición– en una serie de aprobaciones previas de parte de la entidad estatal propietaria, incluyendo la decisión institucional de vender el respectivo inmueble público. La compraventa, conforme lo dispone el artículo 1529° del Código Civil, es el contrato por el cual “el vendedor se obliga a transferir la propiedad de un bien al comprador y éste a pagar su precio en dinero”. Por lo demás, dicho Código señala que “los contratos deben negociarse, celebrarse y ejecutarse según las reglas de la buena fe y común intención de las partes” (Artículo 1362°). Como ya lo indicamos anteriormente, las reglas que operan en el derecho común para la compraventa no son de aplicación absoluta en el ámbito del derecho administrativo, pues los elementos constitutivos de la transferencia de bienes públicos son la determinación del precio (a valor comercial y sustentado por un una institución o profesional acreditado en tasaciones inmobiliarias) y la declaración de disponibilidad del predio (acuerdo institucional). En tal contexto, más que la “compra” de un predio estatal por los agentes particulares, asistimos a una “venta” de parte del Estado, la que se publicita mediante la convocatoria a subasta pública o de ser el caso, a través de la evaluación de la solicitud de venta directa. El actual Reglamento regula en el Capítulo IV (de los bienes inmuebles de dominio privado), el Sub-Capítulo X referido a la “compraventa”, de los artículos 74º al 80º. El articulado reglamentario resulta breve para la importancia del tema a regular, por lo que se entiende que los demás elementos operativos serán regulados por las Directivas de la SBN, remarcando que estas normas específicas tienen sus límites en su contenido y alcances, principalmente por su rango y por su naturaleza regulatoria.

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